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PPP制度顶层设计有哪四大影响因素?

日期:2018-04-09 13:53:59

中国PPP制度体系的建立,要受到中国所处的特定发展阶段、基本经济制度、体制机制环境及采用PPP模式的理念及目标导向等四大关键因素的影响,但在PPP制度体系的顶层设计中,不能放弃国际社会普遍认可必须遵循的一些核心原则,特别是要坚持以人为本及实现可持续发展目标的要求。所以,建立适合中国国情的PPP制度体系,当前尤其要考虑以下四大重要影响因素:

一是中国所处发展阶段。世界上任何一个国家,都不可能把其他国家所谓先进的制度体系照搬过来。无论是学习英国政府付费型PFI模式,还是学习引进法国的特许经营模式,这些国家的制度体系都是建立在高度发达的经济基础之上的。英国目前已经基本完成各类经济基础设施(Economic Infrastructure)的大规模建设,其私人融资计划(PFI)模式主要适用于必须由政府承担支付责任的社会基础设施(Social Infrastructure)投资建设领域。我国仍处于经济起飞的关键阶段,还存在大量的经济基础设施建设任务,因此既不可能照搬英国的PFI模式,同时也不能照搬市场经济非常完善的法国特许经营制度体系。

二是基本经济制度。我国实行公有制为主体,多种所有制经济共同发展的基本经济制度,并受到中国宪法的保护。PPP三个英文字母代表的是“公共部门和私人部门合作”。我国国有经济占主体地位,我们既不能认为我国的国有企业属于私人部门,也不能认为国有企业属于公共部门,因为我国的国有企业都是按照现代企业制度进行运作,具有独立自身利益的市场主体,与追求公共利益最大化的公共部门性质存在很大差异。因此,西方国家公共部门和私人部门合作的PPP制度体系难以照搬到中国。我们将PPP的中文名称确定为“政府和社会资本合作”,其根本原因就在于此。这种特殊的基本经济制度,决定了我国的PPP制度体系必须充分体现特殊的中国国情。

三是体制机制环境。我国目前尚处于经济体制转轨的关键时期,我国的投融资体制改革还没有完全到位,政府各部门的职能分工还有待磨合和不断优化完善,国家治理体系和治理能力现代化目标的实现,仍然需要一个较长的过程。对我国PPP制度体系的顶层设计,既要根据中国国情进行体制机制创新,又要和现有各种制度做好衔接,并且需要协同推进各种制度进行系统化改革,使得我国的PPP制度体系的建立和完善更加复杂和艰巨。

四是理念及目标导向。这是当前影响我国PPP制度体系设计的最重要因素,同时也是最容易产生分歧的根源所在。对于推广应用PPP的目的,社会各界有不同理解,如将PPP作为化解地方政府债务风险的重要工具,或开辟地方政府基础设施项目融资的重要渠道;还有的观点认为应将推广应用PPP上升到国家战略,并积极投入到中国的PPP事业之中。我们认为,PPP是一种工具,而不是一个目标。在PPP制度体系的设计中,不能将工具当成目标,不能为PPPPPP。我国推广应用PPP模式的目标是实现新型城镇化发展战略,是推动国家治理体系及治理能力现代化,或者是推动全面深化投融资体制改革。为了实现这些目标,可以采取多种手段或路径,PPP仅是其中的工具之一。对于不同类型的理念及目标定位,所对应的PPP制度体系设计显然会表现出明显的不同特点。


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