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破产案件管理人的管理与监督

日期:2018-04-09 16:56:56

我们所知道的破产案件具有开庭与开会相结合、办案与办事相结合、裁判与谈判相结合的特点,它不同于一般的那种民商事案件,而是比较复杂,也费事费力。破产案件管理人作为破产事务的执行者,职责广泛且富有张力。实践中有的破产案件管理人在管理事务时,要向法院征求意见,增加了法院工作量;有的破产案件管理人不向法院报告或不及时报告,顾自为之,甚至出现不当管理行为,影响了破产案件的审理进程,案件处理的公正性受到质疑。虽然我国企业破产法赋予法院对破产案件管理人进行管理和监督的权利和义务,但相关规定过于抽象,在司法实践中存在一定难度。法院如何对破产案件管理人进行科学的管理与监督,值得我们迸行深入的思考与探讨。

一、法院与管理人关系释义  

破产程序是司法程序,每一环节均应由法院执行,但破产法対此作出了一定调整,将本应由法院执行的事务性工作授权破产案件管理人执行。破产案件管理人在法律法规和法院的双重授权下,依法处理破产程序中的大量事务性工作,表现为破产程序中的管理人中心主义,企业破产法第十三条、第二十三条和第二十五条关于破产案件管理人及其地位的规定即体现了上述原理。这样的安排是基于对破产案件的特殊性考量,可以有效地保障法院司法中立的特性,合理配置司法资源与社会资源以及提高程序效益。如何在管理人中心主义的架构下,协调好法院和管理人之间的关系,至关重要。  

破产程序是由各部分组成的有机整体,使得法院与破产案件管理人在共同推进破产程序中联系密切。同时,基于破产案件管理人是由法院指定,破产案件管理人所行使的职权来源于法律及法院的授权,因此管理人应在法院主导下,并在法院的监督和管理下,协同和配合法院共同推进破产程序。在承认破产案件管理人独立法律地位的同时,笔者认为,法院与破产案件管理人在追求共同价值的过程中,因其相互间工作结构紧密,外部形象也具有高度一致性——成功有效地处理破产案件,一荣倶荣;拖延受阻或发生负面事件,一损倶损。 

对破产案件管理人的监督和管理,在将之作为一项法院职权同时,更应将之作为一项法院职责。我们采用破产案件管理人为特殊机构的法律定位学说,即破产案件管理人是由法院指定或认可的、在破产稈序中具有独立法律地位、执行破产事务而获得一定报酬的专门机构,其法律地位由法律直接予以规定。但应当强调的是,破产案件管理人不能将自身作为一个商业主体,将从事相关破产管理事务的目标简单定位于获取报酬。破产案件管理人从事破产管理事务应具有社会价值目标——诚如破产法学者所总结的:破产法是公私融合法,强调的是社会整体利益的维护,既包括债权人公平清偿之满足和债务人经营之复苏,也包括防止一般社会经济之恐慌,更有大型公众公司挽救制度体现的社会公众利益之维护和社会秩序稳定之追求。破产案件管理人与法院在破产程序中的价值追求应保持基本一致,在破产案件中代表的是程序利益和公平正义等社会公众利益,而不能仅仅代表债权人或债务人等任何一方的利益。

二、对破产案件管理人管理与监督的原则

法院对破产案件管理人的管理与监督,既不能事无巨细,也不能放任自行,应该掌握合理的经纬度,做到管理科学、监督有力。笔者认为,法院在对破产案件管理人进行管理和监督时,应遵循以下几项原则: 

(一)尊重破产案件管理人独立的法律地位,发挥其主观能动性。破产案件管理人在破产程序中,从事接管和处分财产、接受债权申报、对外催收债权、组织召开债权人会议等工作,其作用的发挥直接关系到破产程序能否有效推进、破产债权能否得到公平清偿、债权人的权益能否得到公平合理的保障等。人民法院应当鼓励破产案件管理人充分发挥主观能动性,在破产案件管理人职责范畴内的事务,让其创造性地开展工作,努力提高管理质效,而不应多加干涉;同时,应尊重破产案件管理人的劳动付出与劳动成果,保障其获取合理报酬的权益。  

(二)加强破产案件管理人监管机制建设,兼顾个案关键节点。法院对破产案件管理人的管理与监督,应着眼于规范破产案件管理人的行为,着眼于构建管理与监督的机制,着眼于为管理行为划红线树规则。毋庸讳言,现行企业破产法关于破产案件管理人监督机制的规定较为原则,存在监督措施空乏、法律责任软化、监督机制运行不畅等诸多问题。在当下破产案件日益增长的背景下,上述问题在审判与管理实践中越发突显,因此,完善破产案件管理人管理与监督机制尤为迫切。

(三)积极组织和协调,引导其他监督主体协同推进。对破产案件管理人的管理与监督可以分为内、外部两个层面:破产案件管理人内部自我管理与监督;法院及相关主体对破产案件管理人的外部管理与监督。尽管破产案件管理人内部管理与监督以自我约束为主,但法院可以通过推动成立破产案件管理人行业协会,引导行业组织自我管理与监督,以及对破产案件管理人分级管理、增补淘汰等措施,引导和推进其加强内部管理与监督。对于外部管理与监督,除了法院对破产案件管理人的监管之外,企业破产法还赋予了债权人会议、债权人委员会对破产案件管理人的监督职权。破产案件的当事人作为利益攸关者,也有对破产案件管理人进行监督的权利。法院作为破产程序的推进者与控制者,可以积极创新举措、搭建平台,疏通监督渠道,引导相关主体参与监督、积极发挥监督作用,形成监督合力。如法院可组织法庭询问或听证会,搭建债权人、债务人、破产案件管理人及其他利害关系人交接意见、披露信息的平台,促进相互间权利制衡,多维度加强监督。  

(四)坚持共同体意识,树立管理是服务监督尽责的理念。诚如前文所述,法院与破产案件管理人在办案过程中,外部形象往往会一荣倶荣,一损倶损,故从执业形象及法律共同体的视角考量,法院与破产案件管理人在对破产法的理解与适用、理念更新及实践操作、专业水平提升与行为规范、勤勉尽责与忠实执行职务等方面,尽可能达成共识,使两者做到与时倶进、协同提升。对此,根据最高人民法院《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》要求,人民法院在现阶段应积极做好对破产案件管理人培训的组织工作,如共同开展业务研讨会、共同举行专业培训等。同时,法院应加强对破产案件管理人的考核,做好年度履职考核和个案的履职评价,促进破产案件管理人提升专业水平、勤勉尽责,共同增强破产案件办理的公信力。

三、对破产案件管理人管理的内容  

根据当代西方管理学家德鲁克对管理的诠注,管理即为任务、责任、实践。[5]笔者认为,法院对破产案件管理人的管理,应该这样理解:法院为实现公正高效审结破产案件这一目标任务,切实担当起组织协调各主体的关系、分配相关资源利益等职责,协调破产案件管理人与法院、破产案件管理人与其他主体闾的关系;通过不断地实践、探索与创新,建立和完善各项管理机制,规范破产案件管理人的管理行为,提高破产案件管理人的行为质效。以绍兴法院为例,主要实行了三项机制。  

(一)践行破产案件管理人竞争方式选任机制。在对破产案件管理人分级管理的基础上,推进以竞争方式指定破产案件管理人。

(二)推动创设破产案件管理人互助机制。

(三)推动建立府院联动工作机制。

四、对破产案件管理人监督的内容 

企业破产法中关于法院监督破产案件管理人的规定,主要包括以下内容:听取破产案件管理人行职务的报告(第二十三条);法院对破产案件管理人实施的对债权人利益有重大影响行为的许可(第二十六条、第二十八条、第六十九条);法院对债权人会议更换破产案件管理人的请求作出裁决(第二十二条)等。除上述监督内容外,我们认为,在实践中,法院对破产案件管理人的监督还应涉及以下几个方面:

(一)在实体方面开展合法性与合理性审查 

1.合法性方面。破产案件管理人在债权审核过程中,涉及债权额的确定、是否为担保债权、债权性质的认定等实体认定问题。企业破产法规定了债权人享有异议权,使得债权人能够对破产案件管理人的债权确认行为进行监督,但是,如果破产案件管理人在审核过程中存在放水式审核或虚假债权的不当确认等行为,其他债权人往往由于不知情或因受偿率低而对其债权受偿影响较小等原因未提出异议。法院有裁定确认债权的职权和职责,但因工作量巨大而不可能逐笔审查,因此,建立科学规范的破产案件管理人债权审核规程十分必要。法院应从审核原则、主体、方法、标准等方面对破产案件管理人的审核行为予以规范,侧重审核程序的规范,以程序的正义促进实体的公正,同时也应对有争议的法律适用问题作出指引规范,便于破产案件管理人审核债权,防止破产案件管理人由于怕担责对有异议的债权一律不予确认,迫使债权人动辄提起债权确认之诉等情形的发生。实践中绍兴中院推动破产案件管理人互助会制定了破产案件管理人债权审核规程,法院在裁定确认债权时,重点审查破产案件管理人是否依债权审核规程的相关规定审核债权。这些举措对破产程序的顺利推进发挥了有益的作用。

2.合理性方面。破产案件管理人在开展管理事务中拥有很大的自由决定权,如单方合同解除权、决定债务人内部事务的管理权、对债务人财产的管理与处分权、重整计划草案的制定和提交权等。法院在监督破产案件管理人依法行使上述管理职权的同时,应督促破产案件管理人的行为更合理、更科学,从而凸显整个破产程序更公平、更公正,实现相关主体的利益衡平,促进案件办理达到更好的社会效果。因此,法院应在监督破产案件管理人行为合理方面作更多的探索,通过要求破产案件管理人提交工作方案供法院备阅、法院及时向破产案件管理人提供指导意见和建议、以破产案件管理人对法院意见建议的采纳情况作为其勤勉尽责考核的参考因素等,加强双方的交流探讨,实现法院对破产案件管理人更好的指导和监管作用。笔者认为,衡量破产案件管理人的管理行为是否更合理,可以引入行政法领域的比例原则来判断。比例原则原意为行政主体在实施行政行为时,应兼顾行政目的的实现和行政相对人权益的保护,其所采取的措施必须合理、温和,使目的与措施之间达成协调关系。破产案件管理人在实施管理行为时,应兼顾实现债权人利益最大化的目的和相关利益主体(债务人、合同相对人、职工等,甚至是抽象的社会利益方)权益的保护,使二者之间达成较好的比例协调关系。

(二)在程序方面开展正当性与效率性审查 

1. 程序正当性方面。破产案件管理人在从事管理事务中,在其职权范围内可对一些程序进行选择和设置,如破产财产的交接和评估审计机构的选取、破产财产的变价,以及招募重整投资人等环节,都可有不同程序的选择和设置。例如,破产财产的交接,有的会增加一个公证程序,或邀请评估机构在场接收等。评佔审计机构的选取,有的通过竞争方式产生。招募重整投资人,有点对点的定点招募程序,有广而告知后现场公开叫价招募程序,也有投标评标招募程序等。在评判破产案件管理人所选择和设置的程序是否具备正当性时,主要可从透明、中立、听取意见及合理性这四个维度去衡量,同时,也要兼具简约和经济原则。另外,针对破产案件管理人的消极行为,法院可责令破产案件管理人及时启动相关程序,如在破产财产管理上,恶劣天气来临前要采取防范财物损失的措施,对存在安全隐患的物品或鲜活物品的变价要及时处置,等等。企业破产法规定,债权人委员会由债权人会议决定设立。实践中债权人会议的筹备工作是由破产案件管理人组织实施,一般是主要债权人提议破产案件管理人将此议题列入债权人会议议程,但破产案件管理人可能会有不同的认识。对此,法院应予以协调推进。实践中有债权人委员会派驻其工作人员作为独立观察员(无决策权)身份列席破产案件管理人的会议。该做法在一定程度上能保障债权人的知情权,有利于程序的正当性,应积极尝试实践。

2. 程序效率性方面。破产案件审理周期长,一直为社会各界所垢诘,这其中有法院审理的原因,也有破产案件管理人的原因,也不排除还有一些客观原因,如破产财产处置变现难等问题,所以,提高办案效率,需要各方面努力。破产案件管理人要按破产各个程序的时间节点及时向法院汇报进展情况,便于法院统筹协调作出安排;法院也应主动了解破产案件管理人管理事务的进展情况,督促破产案件管理人加快办事节奏,或帮助协调破产案件管理人处理阻碍程序进展的困难和问题。实践中分配方案或重整计划的执行,以及第二次、第三次的分配等,需要法院重点关注并督促破产案件管理人予以落实。例如,重整计划由破产案件管理人督促债务人负责执行,有的债务人(也有投资人)不按计划执行,破产案件管理人监督不力或监督不到位,监督无效果,法院要督促破产案件管理人依法履职、大胆监督;债务人不能执行或不执行重整计划的,破产案件管理人要及时向法院提出申请,请求法院裁定终止重整计划的执行,并宣告债务人破产,避免拖而不整,形成重整“烂尾楼”。

(三)在管理行为方面开展规范化与阳光化审查 

破产案件管理人在破产程序中权利较大,要防止权利的滥用,他律是必要的,自律也发挥着重要作用。同时,更要加强他律促其自律。法院可通过推进破产案件管理人行为的规范化和阳光化建设,促进破产案件管理人强化自我管理和监督,合力提升破产案件审理的公信力。

1.规范化建设方面。一些破产案件多的地区,经过近几年的破产审理(管理)实践,法院与破产案件管理人都积累了一定的实务操作经验。近年来,破产法理论研究蓬勃发展,为实践提供了有力的理论支撑,使得破产审理(管理)到了从粗放式走向精细化的转型升级期,大力推进破产审理(管理)的规范化建设是必由之路。对货币资金收支、财务人员、账户管理、审计监督等作出规范,以防范破产案件管理人随意支取和使用破产资金,保障资金安全,努力做到密切关注和及时清理僵尸账户。三是推动破产案件管理人互助会出台审查确认补充申报债权的报酬收取办法。

2.阳光化建设方面。为最大限度地保护债权人利益,防止利益输送,一些重大破产案件可以在法院指导监督下,通过公开竞价方式确定破产案件管理人账户的开立银行,通过询价方式择优选聘评估和审计机构。


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